Во Франции не существует четко определенной модели землеустройства. Не существует готовых решений, не зависящих от местных условий, и проведенный во Ф. вот уже 18 лет назад процесс децентрализации только способствовал дальнейшему разнообразию подходов к решению возникающих задач.

Политика в области землеустройства, которая во Ф. долгое время была прерогативой гос. власти, постепенно переходит в руки местных властей. Но тем не менее государство сохраняет важную роль в решении гос. и землеустроительных задач.

В основу франц. подхода к решению вопросов землеустройства заложена законность как гос. власти, ее нормотворческой деятельности и роли гаранта обществ. интересов, так и местных властей, чья компетентность необходима при адаптации политики в области землеустройства к условиям на местах. Для осуществления этой политики во Ф. создаются смешанные структуры, в которых выгодно сочетаются гибкость и способность к финансированию частного сектора и регулирующая и управляющая роль государства и местных властей. Среди всех эконом. субъектов, только власти способны принять в расчет достаточно долгий период времени, необходимый для реализации крупных проектов в области землеустройства.

Ст. L 110 кодекса о градостроительстве. «Территория франц. государства является общим достоянием нации. Каждая адм.-тер. единица обеспечивает управление территорией и является ее гарантом в рамках своей компетенции». Гос. и местные власти определяют предназначение земель и основные направления благоустройства территории.

Во Ф. существует разделение ответственности между гос. и местными властями. Это не столь давний феномен в стране, отмеченный долгой традицией сильной и централизованной гос. власти. Принятые в 1983г. законы о децентрализации передали полномочия по землеустройству коммунам. При условии разработки Генплана землепользования, отражающего принципы планирования коммунального землеустройства, мэры выдают разрешение на строительство. Почти 15 тыс. коммун из имеющихся в стране 36665 используют это право на регулирование застройки территории. 83% населения страны проживает на территории этих коммун. Среди всех тер.-адм. единиц наибольшей популярностью у французов пользуется именно коммуна. Передав ей полномочия, законы о децентрализации приблизили к гражданам центр принятия решений в рамках этой политики. Градостроительство стало основной заботой местных органов власти. Деятельность мэра и муниципального совета, которые выбираются всеобщим голосованием, оценивается теперь их способностью создать гармоничный территориальный ансамбль и обеспечить жизненный комфорт граждан, что подразумевает создание новых объектов инфраструктуры, строительство жилья, прием новых жителей на территорию коммуны, сохранение природных зон и множество других повседневных забот.

Из-за своих небольших размеров и ограниченности фин. ресурсов, коммуны вынуждены объединяться, чтобы получить в конечном счете достаточные фин. средства и более широкие зоны деятельности. Государство выступает гарантом географической целостности землеустройства в рамках всей страны и координатором усилий и инициатив отдельных коммун. До процесса децентрализации эта роль государства выразилась в создании в адм. порядке четырех Городских сообществ и девяти Синдикатов новой агломерации. Сегодня государство стимулирует развитие новых форм партнерства коммун на самых различных уровнях: межкоммунальные синдикаты, дистрикты и межкоммунальные сообщества. Крупные города создали на своей территории Агентства по градостроительству. Государство способствует развитию этого партнерства и контрактным путем, при реализации проектов развития (плановые контракты государство-регион, договоры по развитию, внутридепартаментские договоры по сотрудничеству).

Децентрализация по сути состоит в перераспределении полномочий и ответственности. Государство по-прежнему определяет общие принципы и рычаги проведения политики градостроительства и землеустройства. Но тем не менее его роль претерпела глубокие изменения. Государство выступает в роли партнера местных властей при разработке градостроительных планов, определяет приоритетные цели территориального устройства, дает территориальным единицам необходимую информацию при реализации крупных проектов (прокладка новой автомагистрали, железных дорог, создание природоохранных зон и т.д.) и следит за соблюдением основных линий общегос. политики, в частности в области жилищного строительства, которое остается в компетенции государства. Им же выдаются разрешения на создание новых поселков и, отчасти, обеспечивается финансирование программ соц. развития. Государство предоставляет все элементы тех. экспертизы, необходимые для принятия решений местными органами власти. Министерство жилищного строительства, инфраструктуры и транспорта, в ведении которого находятся градостроительство и землеустройство, поддерживает тесные связи с местными властями и насчитывает более 100 тыс. территориальных агентов, 80% которых работают в Департаментских управлениях министерства. Эти гос. службы подчиняются префектам – представителям гос. власти на местах, – и помогают местным властям выполнять функции в рамках своей компетенции. В ведомстве этих департаментских управлений находятся также инфраструктуры, за которые отвечают одновременно государство и местные органы власти, как например, порты, автомобильные и железные дороги и т.д.

Обеспечивая контроль законности действий местных властей, государство следит за соблюдением правовых требований. Кроме того, государство стимулирует научно-исследовательские разработки и поиск новых технологий во всех областях, связанных с землеустройством, а также с социальными аспектами градостроительства. В частности, Департаментские управления министерства строительства играют большую роль в проведении жилищной политики, и, в частности, в обеспечении жильем неимущих и малообеспеченных слоев населения.

В 60-70гг. государство провело политику расширения городских агломераций и благоустройства новых территорий. Децентрализация не лишила государство возможности прямого вмешательства в отдельных случаях. Правительство может принять решение о проведении крупномасштабных мероприятий в форме Мероприятия в общегос. интересах или Проекта в обществ. интересах. Государство прибегло к использованию этих механизмов для сохранения контроля ситуации в долгосрочной перспективе на некоторых территориях, имеющих большое эконом. значение. Сегодня эти механизмы служат для исправления положения в неблагополучных районах на периферии крупных городов, для выхода из которого коммуны не располагают достаточными средствами.

У государства есть две возможности реализовать это право вмешательства. Оно может, прежде всего, направлять и контролировать проекты при совместном ген. заказе. Что и происходит в случае двенадцати Крупных городских проектов, цель которых – обеспечить гармоничную интеграцию неблагополучных кварталов в городскую среду. В этом случае государство выступает гарантом долгосрочности и надежности действий властей. Государство может также действовать через посредничество гос. учреждений по благоустройству территории, выступающих в роли ген. заказчиков крупных проектов. Подобно частным предприятиям, гос. учреждения по благоустройству территории носят промышленно-коммерческий характер. Их основной задачей является приобретение земельных участков под благоустройство в рамках определенной государством зоны, создание на них необходимых инфраструктурных сооружений и перепродажа этих участков другим субъектам (строительным фирмам или застройщикам для строительства жилья, пром. помещений или офисов и т.д. Эти учреждения должны обеспечивать самоокупаемость за счет получаемой прибыли.

Учреждения по благоустройству расширили круг своей деятельности, перейдя к выполнению функций по управлению земельными резервами, по переобустройству некоторых городских территорий и т.д. Но Гос. учреждение по благоустройству района Пари-Ля Дефанс по-прежнему выполняет функции освоения и застройки этого района и управляет благоустройством этого самого крупного европейского делового центра.

Смешанная экономика является отличительной чертой землеустройства Ф. Основным фактором появления этой формы экономики явилась необходимость объединения капиталов и компетентности предприятий частного сектора и законного права властей на принятие решений в области землеустройства. Проекты, придавшие Парижу его современный облик, были реализованы благодаря участию банков и частных инвесторов. В 1997г. насчитывалось 1400 местных смешанных предприятий, 400 из которых работают в области благоустройства территории. Смешанное предприятие с точки зрения местных властей, обязательно имеющих большинство в совете администрации, представляют собой гарантию соблюдения обществ. интересов, тогда как другие партнеры – частные или гос. инвесторы, банки и т.д. – получают возможность завоевать доверие, обсудить проект и предоставить взаимные гарантии. Смешанное предприятие, имеющее форму акционерного общества с небольшим уставным капиталом, позволяет привлекать банковское финансирование, которое в значит. степени превышает обычно выделяемые небольшим предприятиям долгосрочные кредиты.

Ф. располагает полным сводом нормативных актов и положений для решения градостроительных вопросов любых масштабов. Идет ли речь об индивидуальном участке или о территории всей страны, любое решение о пространственном расширении или застройке подчиняется комплексу требований, связанных с охраной природной среды и соблюдением архитектурно-художественного стиля.

Государство и коммуны располагают целым комплексом законодательных и нормативных механизмов для контроля планировки и застройки территорий. Чтобы сохранить свою эффективность, эти механизмы, предназначенные для упорядочения мероприятий по застройке и землеустройству, должны постоянно адаптироваться к изменяющимся условиям и масштабам.

Закон о направлениях земельной политики 1967г. определил ряд механизмов для упорядоченного планирования. На уровне местных властей предусмотрены два рычага политики планирования и упорядочения городов: ген. схема, объединяющая несколько коммун, и план землепользования, определяющий четкие рамки планировки и застройки территории коммун.

Коммунам, объединенным в межкоммунальную структуру, предоставлена возможность разработать ген. схему, определяющую на среднесрочный и долгосрочный периоды основные направления землепользования и предназначение различных земельных участков. В этом документе, разработанном в тесном сотрудничестве с государством, ген. и региональным советами, учитываются проекты этих адм.-тер. единиц, а также предписания законов о землеустройстве и градостроительстве (например, закона о внутренних транспортных сетях или закона об охране прибрежных зон). Эта схема не касается частных лиц, но является обязательной для ведомственных и адм. структур. Этот документ не носит обязательного характера и в сельских районах может быть заменен межкоммунальной хартией. Многие мэры понимают, что незнание того, что происходит у соседей, может привести к переоценке масштабов необходимых объектов инфраструктуры (стадионов, кинотеатров и т.д.) и повлечь ненужные затраты.

Генплан землепользования является важнейшим механизмом планирования и контроля землепользования на территории коммуны. Этот план устанавливает свои правила застройки на каждом участке территории коммуны и относится и к частным лицам. Его разработка является одним из важнейших моментов в жизни коммуны, поскольку в нем отражаются все планы на будущее и перспективы развития коммуны и четко определяются предназначения каждого участка земли – жилье, эконом. деятельность, сельское хозяйство, природные зоны, леса и участки, обладающие потенциальной опасностью. В генплане отражаются границы территорий, отведенных под инфраструктуры, и определяются планы расположения коммуникаций, межевания и застройки. Разработка ген. плана подчиняется одним и тем же правилам во всех коммунах. В нем учитываются требования законов о землеустройстве и градостроительстве и других нормативных требований, установленных государством. В то же время для коммуны разработка генплана землепользования означает получение права на самостоятельную выдачу разрешений на строительство, т.е. «сотворить» облик городов и поселков. Для небольших коммун, для которых не подходит сложная структура генплана землепользования, предусмотрено общенац. положение о градостроительстве, выполняемое в тесной связи с государством. Эти коммуны могут составить простую карту коммуны, которая позволяет выйти из-под действия требования о запрещении застройки новых зон в отсутствие генплана землепользования.

Генплан землепользования открывает коммунам доступ к целому ряду законодательных и нормативных механизмов, позволяющих им проводить операции по градостроительству и управлять своей территорией. В компетенции коммуны находится выдача разрешения на строительство – важнейшего рычага градостроительной политики, которое выдается под ответственность выдавшей его структуры. Применяя коэффициент застройки для определения плотности каждого вида строений на данном участке, коммуна может стимулировать строительство той или иной категории строений (жилье, сооружения обществ. пользования, инфраструктуры и т.д.). Для проведения мероприятий по благоустройству территорий мэр может использовать целый ряд процедур:

– присвоение категории Зона совместного освоения используется для создания новых благоустроенных районов, как правило с большим процентом жилых домов. Это позволяет коммуне подготовить этот участок территории под застройку либо самостоятельно, либо с привлечением других субъектов рынка на условиях контракта. Создание ЗСО позволяет использовать права отчуждения и преимущественной покупки земельных участков.

– разрешение на разделение земельного участка позволяет поделить определенную территорию на участки для их последующего благоустройства.

Государство определяет общенац. принципы, механизмы и пути проведения политики градостроительства. Парламент, под контролем Конституционного совета, принимает необходимые в этой области законы. Эти законы и подзаконные акты объединяются в Кодекс градостроительства и Кодекс капитального и жилищного строительства. Государство активно участвует в крупных проектах по благоустройству территории или в охране отдельных зон. В этом плане его основным документом является Проект в обществ. интересах и признание обществ. полезности. Таким образом государство имеет возможность устанавливать сервитуты в обществ. интересах в области землепользования. Эти сервитуты на застройку, для которых во Ф. не предусмотрено никаких компенсаций, касаются защиты гос. достояния, использования энергетических ресурсов и некоторых инфраструктур, территорий, отведенных для гос. обороны и соблюдения медико-географических требований. Префект обращает внимание коммуны на сервитуты, введенные государством посредством процедуры доведения до сведения. Каждое решение мэра коммуны должно их учитывать под страхом недействительности. На графическом документе генплана землепользования отражаются границы самых разных зон, например, зоны совместного землеустройства, сервитуты или природоохранные территории.

Трудности землеустройства, вызванные крайней раздробленностью территории коммун, вынудили государство разработать в 1995г. новый юр. механизм перспективного благоустройства территории – Территориальное управление землеустройства, впервые испытанное в 1997г. Создание ТУЗ позволило четко определить основные направления землеустройства, развития, защиты, или благоустройства важнейших территорий. Оно уточняет применение законов о землеустройстве и градостроительстве, а также законов по охране окружающей среды. Государство решило ввести требование соответствия директивам по территориальному землеустройству предлагаемых генпланов землепользования и ген. схем. Первые директивы коснулись Лазурного берега, где не застроен лишь 1% побережья. Мэры обращаются за толкованиями таких понятий, как «беспрерывная застройка», «прибрежные территории» или «сложившиеся городские территории» и др.

Ценность земельного участка определяется в основном его правом использования. Землепользование опирается на право регулирования, основанное на разделе территории и оценке ее стоимости. Разработанные во Ф. механизмы этой политики ориентированы на максимальную адаптацию использования территории к требованиям рыночной экономики при одновременной заботе о защите окружающей природы.

Право частной собственности является «неприкосновенным и святым», как записано во Французской конституции. Но территория страны является общим достоянием нации. Земельное право призвано урегулировать это противоречие между двумя фундаментальными понятиями – право частной собственности и обществ. интересы. Ф. – это страна частной собственности. Половина населения страны владеет собственным жильем. Именно потому, что частная собственность так глубоко укоренилась в менталитете французов, государству пришлось разработать мощные и эффективные средства для воплощения в жизнь проектов обществ. надобности, например, право на принудительное отчуждение собственности. Эти средства опираются на четыре принципа гос. власти: определение земельного права, участие в рыночных отношениях в качестве субъекта рыночной экономики, взимание налогов и мобилизация земельной недвижимости для создания новых площадей для реализации крупных проектов.

Кадастр и ипотечная служба. Земельное право позволяет следить за изменениями в использовании земельных участков при пересмотре генплана землепользования. Для контроля за переходом земельной собственности власти используют давно испытанное средство – кадастр. Наследие времен Наполеона, франц. кадастровая система позволяет подтвердить право собственности на землю – каждый участок включается в опись с указанием имени его владельца.

Служба хранения ипотек, находящаяся в ведомстве Министерства финансов, позволяет определить владельцев земельной недвижимости до или после перехода права собственности. Этот фундаментальный документ способствует большей безопасности сделок с недвижимостью и облегчает реализацию права преимущественной покупки.

Право преимущественной покупки позволяет коммунам или уполномоченным ими структурам (госслужбам или учреждениям) скупать недвижимое имущество в обход прочих потенциальных покупателей. Если какой-либо владелец решает продать свое имущество, коммуна может прибегнуть к своему праву преимущественной покупки. В этом случае цена устанавливается налоговыми органами, но владелец имущества имеет право ее оспорить. Этот правовой механизм применим к уже застроенным или отведенным под застройку городским зонам, оговоренньм в генплане землепользования, а также в зонах совместного освоения и на территориях, определенных планами по охране и обустройству объектов гос. достояния. Коммуна может воспользоваться этим правом только в рамках реализации местных жилищных программ, проектов по созданию объектов инфраструктуры или для реализации четко оговоренного проекта.

Если право на принудительное отчуждение существует во многих странах, то право преимущественной покупки является особенностью франц. правовой системы. Им пользуются и другие субъекты: Центр охраны побережья для ограничения застройки морского побережья и приозерья и Общество по планировке земельной собственности и сельскому устройству (SAFER), позволяющие землевладельцам приобретать земельные участки по неспекулятивным ценам. К сожалению, коммуны часто используют это право лишь для выяснения ситуации на рынке, не доводя сделки о приобретении до конца. Такие действия нарушают нормальные конкурентные отношения на рынке.

Точно также Зона перспективного освоения, введенная в 1962г. для облегчения создания новых городов, служит для приобретения государством земельных участков поблизости от крупных инфраструктур. Этот механизм полностью оправдал себя и позволил избежать спекуляции.

Гос. земельные учреждения. Еще одна франц. особенность – гос. земельные учреждения. Они используются властными структурами для создания земельных резервов на территориях с большим эконом. потенциалом. Эти учреждения пользуются правом преимущественной покупки для приобретения земельных участков. На практике эти структуры постепенно переходят к руководству мероприятиями по благоустройству территорий.

Деятельность госучреждения обеспечивает контроль земельного рынка с помощью механизма под названием «Зона перспективного освоения», дающего властным структурам право преимущественной покупки земельных участков в течение 7 лет. Это позволяет сократить спекуляцию и облегчает создание земельных резервов. Предоставленные государством средства позволили за 15 лет приобрести 30 тыс. га земельных участков под застройку. Размещение Евродиснейленда на территории нового города Марн-ла-Валле свидетельствует об эффективности этого подхода.

Во Ф. растет интерес граждан к участию в выработке градостроительной политики. Вот почему франц. законодательные органы предусмотрели процедуры опроса обществ. мнения при разработке градостроительных планов и проектов. Участие граждан основано на трех принципах: предварительный опрос, изучение обществ. мнения и экологическое обоснование. Властям вменяется в обязанность провести предварительный опрос мнения граждан по основным направлениям проектов, которые власти собираются реализовать. Порядок проведения обсуждения определяется либо местными, либо гос. структурами. От успешного опроса зависит успех этапа изучения обществ. мнения. Когда проект уже принял четкие формы и принято решение о его реализации, вниманию общественности предлагается полная документация, включающая все предусмотренные законом тех. и фин. элементы. Адм. судьей назначается независимый комиссар-обследователь, который собирает мнения, возражения или предложения граждан. Затем он составляет отчет, в котором указывает свои замечания и предложения по поводу данного проекта. Но власти не обязаны четко следовать мнению комиссара-обследователя. По окончании исследования обществ. мнения проект провозглашается общественно полезным. Принятие этого декрета означает, что преимущества от реализации проекта будут большими, чем неудобства. Декрет ложится в основу мероприятия по благоустройству. Обязательным условием является экологическое обоснование проекта. Все решения, мнения и отчеты в рамках проекта опубликовываются в установленном законом порядке. Этот четко определенный механизм делают возможными распространение информации и диалог с населением. Но, несмотря на это, число споров и обжалований, подаваемых в адм. суд, постоянно растет.

Рост числа обжалований касается всех областей и всех субъектов политики благоустройства территорий. Рост числа обжалований создает атмосферу юр. негарантированности при реализации проекта и отводит адм. суду важную роль в процессе благоустройства территории. Одна из особенностей франц. правовой системы состоит в том, что обжалование решения, принятого гос. или местными органами власти, не может быть подано в судебные инстанции по гражд. делам, а только в суды адм. юрисдикции. Адм. юрисдикция включает три уровня: адм. суд, апелляционный суд и Гос. совет, который является основным авторитетом в области адм. юриспруденции. В инстанции этой юрисдикции может обратиться префект, контролирующий законность действий местных органов самоуправления.

Даже отдельный гражданин или ассоциация граждан, считающие что принятое властями решение ущемляет их права, могут подать жалобу в суд. Таким образом, у граждан имеется три возможности выразить свое мнение по поводу градостроительного проекта: принять участие в разработке проекта; обжаловать решение в адм. суде; санкционировать политику исполнит. власти на следующих дем. выборах.